为何住房公积金不能自由支配？
住房公积金已经成为“僧多粥少”的一笔巨大财富，到2008年全国住房公积金缴存余额1.2万亿，截止2011年全国住房公积金余额总量2.1万亿。如果把这笔钱存进余额宝，以年6%利息计算，一年可以产生1260亿元利息。由于住房公积金制度的缺失和监管的漏洞，造成了千亿元住房公积金躺在银行的账户里“长睡不醒”，这笔强制交纳的住房公积金，就算只存在银行，亦有着非常可观的利息，那么这些钱都去哪儿了？
即使住房公积金的功能与用途及作用主要是要于买房、装修、租金、买墓地，但是真正能够享受到如此好的国家政策福利待遇的人却不多，甚至到死了都无法享受到住房公积金的好处。为什么自己缴纳的住房公积金却不能自己做主，不能自由支配？为什么住房公积金“睡大觉”，无法发挥其功能与效率？政府为什么要不断提高住房公积金贷款门槛，不给需要买房的人提供贷款？这一系列的问题背后究竟有什么不可告人的秘密，住房公积金改革已经刻不容缓。显然住房公积金制度改革是必要，关键是住房公积金立法，才是解决其系列问题的根源所在，否则地方政府依然的住房公积金支配的决定人，而不是缴纳住房公积金的人。
住房公积金是专门用于职工个人住房建设的基金，“取之于民，用之于民”，必须“专款专用”。对于住房公积金的使用，新《条例》第五条明确规定：“职工住房公积金应当用于职工购买、建造、翻修、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。”职工住房公积金只能围绕解决职工住房问题，用于三个方面（1）向职工提供住房公积金贷款，为职工购买、建造、翻修、大修自住住房，提供资金来源；可以按规定偿还住房贷款本息和部分房租（2）住房公积金作为政策性资金，其增值收益可以作为建设城市廉租住房提供补充资金，解决城市住房建设问题，充分发挥住房公积金的社会保障作用（3）住房公积金经住房委员会批准，可以将其中的一部分用于购买国债，为住房公积金保值增值。除此之外，住房公积金不能挪作他用。
住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有，新《条例》第二十四条规定具备下列几种情形之一，可以返还住房公积金：职工离休、退休或完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的，或户口迁出所在的县、市以及出国定居的可以支取职工个人住房公积金账户内的资金余额；职工死亡或者被宣告死亡的，职工的继承人、受遗赠人可以提取职工住房公积金账户内的存储余额。因此，在一定的条件下，职工缴存的住房公积金将返还给职工个人，因而具有返还性。按照新《住房公积金管理条例》规定，职工住房公积金是每个单位和职工都必须交纳的住房建设基金，而无论其本人及其单位是否愿意，因而具有强制性。这种强制性主要体现在以下三方面：一是交纳住房公积金的对象具有强制性。二是住房公积金存、贷利率主管部门和制定程序具有强制性。三是从违规的法律责任看，具有强制性。
住房公积金是单位及其在职职工缴存的长期住房储金，是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式。住房公积金制度是国家法律规定的重要的住房社会保障制度，具有强制性、互助性、保障性。单位和职工个人必须依法履行缴存住房公积金的义务。职工个人缴存的住房公积金以及单位为其缴存的住房公积金，实行专户存储，归职工个人所有。住房公积金贷款的全称是个人住房担保委托贷款。它是指住房资金管理中心运用住房公积金委托商业性银行发放的个人住房贷款。住房公积金贷款是政策性的个人住房贷款，一方面是它的利率低；另一方面主要是为中低收入的公积金缴存职工提供这种贷款。但是由于住房公积金贷款和商业贷款的利息相差1%有余，因而目前无论是投资者还是购房自住的老百姓都比较偏向于选择住房公积金贷款购买住房。住房公积金贷款与商业贷款的差异 住房公积金管理机构制定的《个人住房担保委托贷款办法》和中国人民银行等金融机构颁布实施的《个人住房贷款管理办法》，虽然都是为人们在购房中缺少资金而发放的贷款，但两者又有所不同。
我国推行住房公积金制度，至今已有了15年的发展历史。实行住房公积金制度以来，国务院及相关部门根据公积金事业的发展多次制定下发住房公积金管理工作方面的条例、规定等，为我国住房公积金制度的规范、有序、快速发展提供了制度保障。1999年4月3日国务院发布施行《住房公积金管理条例》《条例》规定了公积金的性质、缴纳比例、管理机构、使用主体、使用范围、存贷利率等，为住房公积金制度的实施提供了法律依据。为加强住房公积金的管理，强化行政监督，规范监督行为，保证住房公积金规范管理和安全运作，国务院先后对公积金管理工作中的若干具体问题提出了指导意见。这些意见确定了公积金住房保障与其他社会保障功能之间的转化关系，对有关住房公积金重大政策制订、作出相关民主程序要求的规定，在强化和巩固公积金制度现有框架和强化职工维权管理方面也提出了新措施。另外，各省市、自治区根据《条例》规定和各地实际情况，制定了实施细则及相关行之有效的地方性政策，大大促进公积金管理工作的健康、快速发展。总之，经过15年的发展，我国住房公积金归集额有了大幅度增长，个人贷款额逐年稳步增加，贷款资产质量不断提高，取得了快速发展。
正如广州日报报道所讲，据有关部委公布，截至2008年年末，全国住房公积金缴存余额高达12116.24亿元。结余这么多资金，更需要政府想方设法用好用活这笔资金。对住房公积金的疑问越来越多，公积金不姓公、公积金提取难、增值少、2010-2012年，房价处于高位的北上广，住房公积金累计缴存余额持续走高。2012年，北京、上海高达1800多亿元，广州880多亿元，三地公积金的沉睡率在10%-15%之间。一方面房价居高不下，另一方面住房公积金却提取难，高结余下高贬值，唤醒沉睡的公积金，让居者有其屋成为广大市民的心声。公积金沉睡原因，一方面是住房公积金缴存者自有住房率大幅提高所致；另一方面是低收入缴存者不能及时提取住房公积金所致。不应落后于房价上涨，对于后者原因，住房公积金改革应该降低提取门槛，加大住房补贴力度，如提高住房贷款比例、降低贷款利率等等，及时满足低收入缴存者住有所居的梦想。目前的住房公积金制度明显阻碍了这种公积金提取水平的进一步提升。因而，政府有关部门必须加快住房公积金改革步伐，确保有更多的缴存者受益。对于前者原因，住房公积金改革应该双向合一，即把这部分公积金转化为这部分人员的养老金，再把这部分养老金存放在住房公积金总账户，实现互利互惠以及资源共享。
具体而言，一是可以敞开大门，让无房户的缴存者积极申请入住政府建设的公共保障性廉租住房，可用住房公积金为他们支付全部或者部分租金；二是当缴存者有能力申购这种公租房的共有产权时，住房公积金部门应该提供大力支持，提高这部分申购缴存者相应的公积金授信贷款比例；三是拿出部分结余资金参与棚户区改造，让这部分缴存者实现住房需求；四是因势利导，运用部分资金购入住房，公开配售或者配租给部分特定缴存者；五是开源节流，对于放弃提取或者延缓提取的缴存者，实施奖励，提高相应利率，确保重点无房户或者因病致贫缴存者能够随时支取。首先是要向低收入者倾斜。从公积金制度的诞生之日起，作为保证居者有其屋的方式发挥过积极作用。但是，随着城市化进程的加快，公积金制度的推进却变得越来越不符合新形势，尤其是其大量结余却不能增值且不能提取的困境。那么，作为一项惠及民生的政策本身需要进行与时俱进的创新，这样才能追赶上时代进步的步伐。所以，要唤醒沉睡的公积金需要制度创新的支撑和给力。在制度创新的过程中，对公积金制度的任何改变都应该遵循《住房公积金管理条例》的基本要求。可以说，该条例作为公积金的上位法应该首先进行改变，否则，任何底层的变化和更改都会变得不合法。而该条例修订在今年再次“爽约”的情况就让人觉得十分揪心。
到底害怕什么不能进行改变呢？这成为人们思考的重点。因为一方面住房公积金有着大量的结余，另外一方面，这样巨额结余的钱到底是不是能够支出成为一个疑问。即作为公积金的数额并非仅仅是一个数字，其是否属于足额剩余还是存在空账情况，需要给予一个正面的回应，这也是进行公积金制度创新的第一步。公积金的原理本来是补贴最低收入者，但目前的情况却是因为房价的不断攀升，导致最低收入者根本没有办法购房。那么，在制度设计上理应向这个群体进行倾斜。即在公积金的缴纳上需要考虑不同群体的不同要求，从低收入者开始到高收入者进行一个综合平衡，确保低收入者也能够获得社会的关怀。其实，最应该改变的应该就是形式上。对住房公积金来说，手续的便捷应该是首要的。在什么情况下能够提取公积金，理应进行手续的简化。因为，公积金就是个人和集体缴纳的金钱，理应回馈给个人。另外，在手续便捷的基础上，还需要对公积金的收益进行提高，至少应该确保这些公积金在取出来的时候是随着物价的上升而上升的，这样，也是保护缴纳者的基本利益的手段。
其次是需顶层设计出手。提高住房公积金使用率，增强其活性，当然首先要提升个人使用便利程度和使用意愿。那么，个人在提取使用公积金过程中的一些障碍，就势必要坚决打破。公积金提取门槛高的问题首当其冲，如何合理设置提取使用条件、完善相关配套服务，使公积金的使用范围更广泛、提取过程更便捷，是有关部门应当重点考虑建设的。当前的现状是：个人使用公积金时，常常遭遇“这也不能用，那也不能用”的过多限制和“这边写申请，那边去盖章”的程序繁琐。要想改变这种情况，规章制度设计者理应从个人用户角度多做体验与思考，才能让公积金惠及更广泛的群体，做到真正的使用方便、快捷、有益。然而，仅仅依靠提升个人的公积金使用便利性，以及刺激个人的公积金使用欲望，并不能从根本上彻底解决公积金沉睡率过高的问题。此时，还需要政府部门拿出更为有效的管理措施和手段，在顶层设计层面为公积金注入活力。在这一层面，借鉴其他国家的经验，无疑是最简便的办法。但无论是降低个人公积金缴存比例，还是将公积金市场化运营，或者与养老金并轨，都应当充分考虑到我国住房公积金制度的特殊现状。如能实现合理规划，发挥资金活性，既能减轻公积金管理部门的管理压力，更能为广大公积金缴存者赢得一定收益或现实便利，将是皆大欢喜的有利局面。
无论是刺激个人使用率，还是政府管理部门使用调动公积金活性，想要最终形成一套住房公积金缴存和管理体系，都必须实现个人与管理部门的思维接合、公积金收益提升与个人权益保障的相互融洽。此时，一个理性且具有魄力、细致中不失公允的顶层设计方案的出炉，将是协调处理公积金沉睡问题中的关键所在。最后是要接受公平的拷问。令老百姓头疼的是，公积金提取真难，手续繁杂、条件苛刻。不少人只能知难而退、望“钱”兴叹，让公积金长期闲置在账户里，等待老了退休后再一次性提取。这样，公积金其实就变成了养老金，其用于改善住房条件的初衷基本成为一纸空文。提不出公积金的老百姓只能眼睁睁地看着自己的公积金不断贬值而束手无策。而且公积金的增值收益并不是属于个人缴存者，而是归于公积金管理中心。《住房公积金管理条例》第29条堂而皇之地规定，“住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。”实际上，住房公积金管理中心成为公积金制度的最大受益者。
公积金套现乱象，也在倒逼公积金制度改革。由于公积金提取难，导致公积金套现乱象丛生，公积金套现成为一个几乎公开的产业，取10万需4300元中介费，套取公积金的案件飙升。原本提供社会保障的公积金，却越来越成为某些组织和个人赚钱牟利的工具。住房公积金套现的行为涉嫌违法，有关单位和个人可能涉嫌构成伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪，涉嫌构成非法制造、出售非法制造的发票罪，还涉嫌构成非法经营罪等。现行公积金制度亟待改革。建议有关部门尽快修改现行的《住房公积金管理条例》，给捆得过紧的公积金松绑，放宽公积金的提取条件，简化公积金的提取手续，扩大公积金的使用范围，允许与住房相关的支出都可使用，降低公积金贷款的门槛。公积金姓“公”，关系百姓福祉和公共利益，也关系政府的公信力。必须接受是否公平的拷问。期望十八届三中全会全面深化改革的春风，能够唤醒沉睡的巨额公积金，将公积金制度的改革尽快提上议事日程。
我国住房公积金的现状，一是房价居高不下，居民购买力下降，近半住房公积金在银行里面闲置。就全国而言，公积金的运用率也只有58%左右，大部分省市普遍面临运用率不足的压力。也就是说，全国将近一半住房公积金在银行里面“睡觉”。二是住房公积金管理不完善，使用条件限制太多。目前，大部分有改善住房需求的城镇职工因为没有建立住房公积金账户，而无法获得住房公积金贷款，而有些已经建立公积金账户的行政事业单位职工，却因住房条件相对较好而缺乏贷款购房的内在需求。以北京市为例，2005年成交的商品房有60%都是外地人购买，而在本地居民购买的40%的商品房中，缴存了住房公积金的职工所占比例很小。三是手续繁琐、审批时间长，也是影响职工使用公积金贷款积极性的重要原因。四是一些地方房产管理部门在办理房产抵押、评估等业务时设置障碍较多，公积金管理中心个人住房贷款基本采取缴存人联保方式放贷，贷款余额及规模受到较 大限制。事实上，和“三险”一样，住房公积金也是一种强制性社会福利，但未能享受到这项福利的人并不在少数。
住房公积金大量闲置的同时，产生负面效应。挪用住房公积金或以住房公积金为抵押从而骗取公款的案件屡屡出现，建设部住房公积金监督管理司有关人士透露，全国住房公积金归集情况统计检查发现，各种违规项目和贷款高达70多亿元，涉案数字之大，往往令人瞠目结舌。由于我国住房公积金制度建立的历史并不长，尚处于探索阶段，还未最终定型，难免会出现制度设计本身的缺陷，再加上受历史和现实因素的影响，在住房公积金制度运行中出现了一些问题和失误，这些问题和失误主要表现在以下几个方面：一是住房公积金的保障性不足。1.住房公积金覆盖率低。2.住房公积金的缴存和管理仍然是以“单位所有制”为框架建立的，并没有摆脱计划经济体制下“单位福利”的性质。3.住房公积金制度没有完全体现出社会保障制度在维护社会公平方面的作用，有可能存在“杀富济贫”的现象。
二是住房公积金的体制不顺，责任不清，管理不完全到位。1.并没有从根本上解决由谁来承担住房公积金经营风险问题。这种筹资无成本、负债无管理体制不顺。我国《住房公积金管理条例》规定住房公积金的管理实行住房委员会决策、住房公积金管理中心运行、银行专户转储、财政监督的原则。由于住房公积金管理中心仍然是行政单位，没有自有资本，因而不具备承担风险的能力，更不是独立的金融机构。但《条例》却又明确规定住房公积金管理中心要发放住房公积金贷款并承担由此引起的风险。因此，我国住房公积金管理中心的这种行政机构框架风险的运行机制可能引发的潜在信用危机和社会危机是十分巨大的。2.住房公积金运作管营不分。现行的住房公积金管理体制脱胎于旧的分配体制、人事管理制度和传统观念，行政色彩浓厚。机构职能取向以管为主，偏重于通过行政政策的执行建立互助型储金，并积累资金，而轻于营运。3.住房公积金的管理不完全到位。住房公积金是为职工存下的“买房钱”，是辛苦一辈子的积蓄，为职工管理好资金，是住房公积金管理中最重要、最基本的目标。
然而，在住房公积金的日常使用和管理中，却存在着许多漏洞和问题，如个别地方出现违规挪用资金，用于高风险的投资血本无归；部分企业挪用住房公积金用于企业生产经营和发放只够工资；有的地方住房公积金在使用中投放到职工个人住房消费和建设的比例偏少；住房公积金的使用存在着重建房轻贷款购房的等等情况。在住房公积金贷款管理上存在着贷款审批手续复杂、办理时间长、贷款费用高、服务不规范以及难以办理与商业贷款衔接的组合贷款等问题。另外，在住房公积金的管理和使用上还存在着缺乏管理监督体制、缺乏法律法规规范等。4.住房公积金制度的功能单一。由于我国是单一住房公积金，受经济发展水平限制，交缴率低，随着我国住房制度改革的进一步深化，购房者把住房公积金用于购房提取后，住房公积金存款余额会减少。剩余用作个人购房贷款的住房公积金部分也会相对减少，甚至有可能归集量赶不上使用量，最终会影响到住房公积金制度的正常运转。
三是现行住房公积金运转模式存在着不合理和低效率。1.住房公积金的使用率不高，大量资金沉淀下来。住房公积金具有信贷资金的特点，必须周而复始地运动，不断地发挥其资金职能，重复地进行预付、周转和增值。然而，现在的情况是在我国大部分地区住房公积金的使用率并不高，住房公积金闲置浪费的现象非常普遍。来自建设部的数据显示，截至2004年底，全国住房公积金缴存余额为4893.5亿元，除去个人住房贷款和购买国债外，全国仍有沉淀资金2086.3亿元，占缴存余额的比例为42.6%.当然，受各地金融发展水平的影响，我国各地区住房公积金利用情况不同，相对来说，东部地区住房公积金利用程度高，如上海住房公积金的归集量赶不上使用量；中西部地区住房公积金利用程度低，如西藏、海南、河北、河南等地的沉淀资金率均在70%以上。2.住房公积金的运用手段差，增值渠道少。按照1999年我国出台的〈住房公积金财务管理办法〉规定，我国住房公积金取得收益有四个渠道，一是委托存款利息收入；二是委托贷款利息收入；三是国债利息收入；四是其他业 务收入。
但管理办法又规定，住房公积金的增值收益只能用于建立住房公积金贷款的风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。而按我国目前的银行利率和住房公积金的存贷利率，住房公积金管理中心存贷利差收入最多可以应付其管理费用。目前，全国约有一半左右的住房公积金管理中心处于坐吃利差的状况；而购买国债，也仅仅是作为住房公积金的一种保值手段，长此以往，将无法建立住房公积金贷款的风险准备金和城市“廉”租住房的补充资金。因而，现行的住房公积金运转模式不具备应付风险的功能和补充住房资金的功能。3.现行住房公积金运转模式体现不了住房公积金所有权人的权益。按《住房公积金管理条例》规定，职工和职工所在单位缴存的住房公积金归职工个人所有。但同时又规定，住房公积金的增值收益只用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市“廉”租住房的补充资金。这样，住房公积金所有权人就失去了应当享有的资金增值收益权利，体现不出住房公积金所有权者的权益。
四是缴存比例不规范、缴存额差距大，分配不公。1.缴存基数差异大。由于《住房公积金管理条例》未规定缴存基数的上限，加之不同行业和单位之间的工资收入差距悬殊，造成缴存基数差距大。虽然2005年建设部要求缴存基数原则上不超过所在城市平均工资的2-3倍，但无强制性。经对某城市住房公积金的调查，每月缴存基数最高为8万元，最低为10元，相差8000倍，单位平均缴存基数最高与最低相差408倍。2.缴存比例差距大。《住房公积金管理条例》未规定缴存比例的上限，由于近几年不同行业、企业的收入差距拉大，各地执行的住房公积金占职工工资收入的比例由5%到20%不等，差距比较大。缴存基数高的单位，其缴存比例也普遍高，最高达30%，而缴存基数低的单位其缴存比例仅为5%，相差达6倍。3.成为"合理避税"的渠道。由于对住房公积金的缴存比例税务部门有严格的限制，比例超过上限，超过部分企业和个人分别要缴纳企业和个人所 得税，但对缴存基数却没有严格的规定，加之住房公积金管理中心对各单位上报的缴存基数审核流于形式，造成很多单位通过虚假高报工资基数，将住房公积金作为工资薪金外发放奖金、津贴的渠道，从而达到逃避缴纳个人所得税的途径。
四是使用上存在不公。虽然住房公积金作为政策性低息贷款，比商业银行发放的住房贷款利率低，然而由于住房公积金贷款的条件比较严格，部分中低收入者，却难以通过这个渠道获取融资购房，永远也享用不到自己长年缴存的住房公积金，只能到退休时全额领取。而相对的低存低贷，实际上是让低收入家庭承受了利息损失。五是使用率不高，资金沉淀率高。根据建设部提供的数据，到2005年底，全国住房公积金累计已归集9759.5亿元，职工提取3499.9亿元，结存6259.5亿元，已向523.5万个家庭发放个人住房贷款4599亿元。究其原因：一是资金的安全性要求高，使用渠道单一；二是贷款手续繁琐、限制多，门槛高；三是支取条件严格，提取数受到限制；四是政策障碍，有些人无法享受。
五是部分地区房价绝对水平较低，消费者还不习惯负债消费。一般都通过自筹资金一次性付款，造成这部分地区公积金只存不用，使用效率偏低。六是住房公积金管理中心市场竞争意识不强。市场推广力度较弱，开发企业更愿意选择与商业贷款合作，更为重要的是，由于个人住房贷款一直是银行的"优质品种"，很多商业银行在发放开发贷款时，要求开发企业从本行发放个人贷款，在一定程度上挤占了公积金贷款市场份额；七是住房公积金政策性住房金融优势不明显。表现在与商业银行贷款利率差距较小，又受到贷款额度的限制，很多消费者需要办理组合贷款，额外多支出很多相关费用，这也在很大程度上影响了购房者选择公积金贷款。
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